《四川省国家档案馆管理办法》立法背景

一、我省国家档案馆发展现状

目前，我省共有省、市、县三级综合档案馆203个（新成立的恩阳区、前锋区未建馆），专门档案馆（即城市建设档案馆等）20余个，部门档案馆10余个，还有为数不少的保管国家所有档案的企业事业单位档案馆。其中，综合档案馆、专门档案馆和部门档案馆是我省档案事业的主体，共有专职人员2000余人，保管档案约3.2万个全宗、2300万余卷、以件为保管单位的档案1500余万件。接收电子文件4633321件，其中综合档案馆4229431件；实物档案28981件，其中综合档案馆25904件；数字化馆藏档案744556卷、71305875幅，其中综合档案馆593650卷、66280923幅；数字录音、录像档案3988小时，其中综合档案馆697小时，成为馆藏档案资源的重要组成部分。到2012年底，各级综合档案馆共计开放档案18535个全宗、5571116卷、1086676件，比2010年增加949个全宗、503264卷、870000件，增幅分别为5.4%、9.9%、401.5%。同时，继续开展网上预约、节假日预约、电话信函代查、送档上门等便民服务举措。“十二五”以来，各级综合档案馆利用档案人次755430人次，利用档案1891883卷次、252939件次，利用人次和卷次、件次逐年增加。至2013年6月30日，全省203个综合档案馆共建爱国主义教育基地195个，占应建数（总数）的96%。“十二五”以来，各级综合档案馆举办展览327个，接待观众638455人次，分别达到“十一五”的110.8%和146.2%。综合档案馆创建全国中小学生社会实践活动示范基地1个。“十二五”以来，全省各级国家档案馆公开出版档案资料61种、1169.9万字，分别达到“十一五”的75.3%和90.5%。各级综合档案馆公众开放日活动形成机制。截止2013年6月30日，国家发改委共下达我省40个国家中西部县级档案馆建设规划项目投资计划，占规划的51.9%，其中：建成21个，占规划项目的27.3%，占投资计划项目的52.5%。2013年新下达的14个项目有7个还未动工。全省36个汶川地震灾后重建档案馆已建成32个，4个档案馆主体已完工；6个恢复项目维修加固全部完成。两项规划共新建成53个档案馆，档案馆各项功能全部达到国家标准。“十二五”期间，成都、宜宾、南充、达州、巴中、凉山等7个市（州）档案馆建设列入本级建设规划，目前建成投入使用1个，占规划的14.3%，有5个在建设中。2012年3月，省档案局（馆）成立省档案馆新馆筹建工作领导小组，下设办公室专门负责新馆建设筹备工作，有关工作正在推进之中。截止2013年6月30日，省、市两级综合档案馆，按中西部规划和汶川地震灾后重建规划建成的51个县级综合档案馆，以及双流等部分当地政府投资新建的综合档案馆，全面建立入侵报警、视频监控，档案库房温湿度监控、消防系统等综合安全保障体系，约占全省综合档案馆总数的40%左右。省档案馆及市（州)级综合档案馆已全部签署异地备份协议并开展数据异地备份工作。省档案馆已将6万卷、418万页清代民国档案数据异地备份于甘肃省档案馆。绵竹、双流等县级综合档案馆开展了数据异地备份工作。全省档案数据安全、信息系统安全、网络平台安全管理体系正在建设中。“十二五”以来，全省各级综合档案馆共抢救386678卷国家重点档案，约占“十二五”期间应抢救数的42.8%。其中，省档案馆已组织实施并完成147275卷的馆藏国家重点档案的抢救任务，占该馆“十二五”应完成数的34.74﹪。各级各类国家档案馆发挥了档案馆资政存史和利用服务等功能，促进了我省经济社会和文化发展。

二、国家档案馆发展面临的主要问题

“十一五”以来，我省档案馆事业虽然有了较大发展，取得了显著成绩，但在发展中还存在不少突出问题，在一定程度上阻碍了我省各级国家档案馆功能的发挥和档案事业的进一步发展。

1．现实困境和问题

一是档案馆库建设。目前，我省42个国家综合档案馆列入地震灾后重建规划，142个县级国家综合档案馆列入国家中西部档案馆建设规划，在档案馆建设规划实施过程中遇到了项目规模和投资缩水，项目资金被挤占、挪用等很多困难和问题，已建成的档案馆库也存在不少被挤占或借用的情况。特别是某县档案馆，政府和有关部门竟将临时食堂设在档案馆一楼，存在严重安全隐患。

二是档案信息化建设。因政府投入不足及专业人才的缺乏，我省国家档案馆信息化水平普遍较低且各地区发展很不平衡，数字档案馆建设进程较为缓慢。全省档案信息化建设缺乏统筹规划，缺乏统一规范和标准。

三是档案资源建设。在档案资源建设中，全省综合档案馆馆藏档案主要以党政机关的文书档案为主，应进馆档案长期滞留在各形成单位，导致综合档案馆档案资源相对不足与单一，而关系人民群众切身利益的档案则少之又少，不能满足人民群众日益增长的对民生档案的利用需求；全省大多数档案馆库容量趋于饱和，无力按时接收大量应该进馆的档案，馆库面积的严重不足制约了省、市（州）、县（区）、乡镇各级档案的及时进馆，档案资源相对不足与库容饱和的矛盾更加突出。同时，民间散存着大量有价值的珍贵档案，亟待抢救和征集保护。

四是机构设置、工作经费、人员编制得不到有效落实和保障。随着经济社会的发展，档案馆馆藏数量大幅增长，工作内容日益扩展，而绝大多数档案馆现有人员编制与10年前甚至20年前相比没有增加，有的地方反而有所减少；档案队伍年龄偏大，知识结构不合理，专业人才匮乏；经费不足，档案馆日常运行费用、重点档案抢救匹配资金、设施设备购置费用短缺，造成档案安全无保障，许多职能工作无法正常开展。

2．社会评价

国家档案馆是档案法律法规规定的文化事业机构，依法履行档案保管和提供档案利用服务等职责。档案馆与公共图书馆、博物馆等在性质上虽都属于文化事业单位，但两者在服务对象、基本职能等方面存在较大区别，加上长期思维定式的影响，社会大众相较于图书馆、博物馆、文化馆等而言，对档案馆的认知度较低，普遍认为档案馆较为神秘，对档案馆的社会功能缺乏必要了解，不知道公民、法人在档案利用中享有的正当权利；政府及有关部门和官员也存在类似认知，使档案馆的经费、机构和人员不能得到有效保障。较为突出的表现就是档案馆现行文件服务中心和爱国主义教育基地等功能的发挥较差。各市（州）和县（市、区）综合档案馆大都挂牌成立了现行文件中心、爱国主义教育基地，但因无编制、无人员、无场地、无足够经费导致实际工作无法有效开展。现行文件中心作为法定的政府公开信息查阅场所，但作为政府公开信息的主要表现形式现行文件的收集困难，应交不交、应交不及时和收集不齐全的问题十分突出，文件中心建设无标准、无规范，严重影响到政府信息公开功能的正常发挥。爱教基地场地狭小，布展水准不高，社会影响较小，难以发挥社会教育的功能等。

同时，档案馆工作环境相对封闭，其工作人员缺乏历练机遇，受关注度不高，福利待遇较差，因而档案馆成了留不住人才的地方，年轻人特别是有专长的人才不愿到档案馆工作，这也在一定程度上影响了档案馆的社会评价度。

3．相关法律法规现状

当前，档案事业科学发展面临新的形势与任务，档案馆的职能由传统的“收、管、用”向“五位一体”的公共服务功能转变，科学技术特别是信息技术的迅猛发展对档案管理手段提出了更高的要求，档案工作的领域与对象也有了更大范围的拓展和延伸，而当前档案工作方面的法律法规普遍存在一定的滞后性。国家档案局于1983年颁布的《档案馆工作通则》早已不适应当前档案馆工作的需要，《中华人民共和国档案法》虽于1996年进行了修正，但其关于档案馆的职责等部分内容也早已过时，档案系统一直强烈要求对其进行修订；《四川省〈中华人民共和国档案法〉实施办法》重点对国家综合档案馆的职责任务作出了规定，对部门和专门档案馆的规定少而粗，缺乏可操作性。随着全国档案法制建设的不断推进，国家档案局近年来制定了部门规章《各级各类档案馆收集档案范围的规定》，2013年与监察部、人社部发布《档案管理违法违纪行为处分规定》（监察部令第30号），修订发布了《档案馆建筑设计规范》、《档案馆建设标准》、《国家档案馆爱国主义教育基地工作规范》等标准，还制定了不少档案工作规范性文件，这些新的档案法律规范需要在实际工作中贯彻落实，在地方政府规章中强调并细化相关规定，是推进其实施的重要手段。况且我省档案馆建设与管理方面的法规和规章还存在空白，因此，有必要通过政府立法途径，制定国家档案馆管理办法，以填补我省档案地方政府规章的空白，进一步完善我省档案法规体系，有效解决制约档案事业发展的矛盾和困难，推动档案馆的建设和管理，提升档案馆的服务能力。